化解地方政府债务风险需要系统性方案

化解地方政府债务风险需要系统性方案

近年来地方政府债务问题逐渐引起广泛关注，2013年城投债占整个债券市场比重已从2008年的1%左右提升至约8%，未来5-6年，城投债偿付压力将增加4-7倍，而当前存量债务到2019年的偿本付息总额将超过5000亿元。如果考虑未来新增债务，2019年的偿债总压力将可能达到10000亿元，约是2012年的7倍。针对未来地方政府债务的风险，必须从已有债务偿付和新增债务管理两个角度，在政府债务管理体系、财政体制乃至政府与市场的职能分工层面设计系统性解决方案。　　巨大且逐渐飞速增长的　　偿本付息压力　　城投债是目前地方政府除贷款以外最主要的债权融资形式。自债券市场开放以来，城投债发展经历了三个阶段：第一阶段是2004年以前的起步阶段，每年发行的债券很少，可以忽略不计；第二阶段是2005-2008年的初步发展阶段，每年发行金额迅速增加百亿元量级，在整个债券市场的比重也提高到1%左右；第三阶段是2009年以来飞速发展阶段，由于应对金融危机和城镇化进程加速，城投债迅速从2009年的4000多亿元增加到2012年的近9000亿元，占整个债券市场的比重也一路上升到2013年的近8%，其中2012年发行额比2011年提高了一倍多。　　可以看出，近年来城投债发展有两个重要特点：一是为应对国际金融危机对我国经济的影响，2009年以来城投债的增长一直处于超高速、非常规发展状态；二是城投债占整个债券市场的比重不断攀升。在这两个特点下，城投债的增长是不稳定的，作为政府融资的重要手段，其风险管理、整体规划都严重滞后。　　从近年来城投债信用级别变化情况来看，地方政府城投债的风险总体可控，主要风险低于市场平均情况，具有比其他市场债券更好的信用状况。现有风险点主要包括核心业务转移、特许经营权变化、产业行业政策与周期、融资主体偿债压力、核心资产价值变化、项目经营可持续问题等六个方面。从短期看，地方投融资平台偿债环境较其他主体更为稳定，偿债能力仍然较强，但由于财政收入表现出超预期的顺周期性，增速大幅走低，在中长期存在更多隐忧。　　债券偿还中，本金往往占有更大的比重。我们根据每年发行债券信息整理了各年到期需偿付本金的城投债金额，可以看出，虽然尚未考虑2013年10月以后的新增债务数据，从2013年开始，城投债进入了本金的偿付高峰 。其中2014年，达到了超过2500亿元的近期极值，而2016年后更是逐渐攀升，2019年到期需偿还的城投债本金将达到2013年偿付额的2.5倍。　　城投债每年偿还的并不止本金本身，还包括存量债务的利息。截至2013年9月底，城投债存量已经超过23000亿元，而这样的巨额债务还在以平均每年60%左右的速度不断增加，这导致2014年当年城投债需支付的利息就将超过1400亿元，而且之后会随存量债务增长而持续增加。　　2012年，城投债的偿本付息总额为1500亿元，而根据目前已发行的城投债计算，2014年城投债的偿本付息总额将达到4000亿元，是2012年偿付总额的2.67倍；现有城投债在2019年的本金偿付将出现4442亿元峰值，如果再考虑未来2014年-2018年每年新增城投债，2019年城投债偿本付息总额将可能达到10000亿元。巨大且逐渐飞速增长的偿本付息压力，伴随不断放缓的经济增长和财政增长速度，将是未来地方政府城投债最大的直接风险。　　未来城投债以及地方政府债务整体上存在八大风险：经济环境风险、金融环境风险、政府职能改革风险、区域经济与财政收支风险、现金流管理等流动性风险、偿债机制等意愿风险、土地等政府债务核心资产价值与存量变化、外部支持政策变化。　　在全面考察未来地方政府债务风险的过程中，需要重点分析每年偿本付息的支出压力与财政收入增长变化的平衡关系，需要系统关注与之相关的八项风险要素。　　应对措施需关注两个方向　　当前地方政府债务主要存在底数不清、行业结构不合理、规模增长失控、融资渠道失序、信用风险增加和缺乏系统偿付管理等六个方面的问题，应对措施应考虑对已有债务(存量债务)偿付问题的解决和未来新增债务的管理两个方向。　　对于已有的存量债务，主要挑战在于未来6年巨大的偿本付息的压力和无法同步增长的财政收入的矛盾。从城投债的行业构成可以看出，超过一半的债务来自可以盈利的工业(资本货物)、运输等领域，这些项目可以通过良好运营而产生自身收入，对债务进行偿付。这样的债务可与项目或运营公司打包进行市场招标，卖与或外包给非政府部门，而政府部门只要对项目进度、质量和运营服务提出标准和要求，市场自会进行最优的资源配置。这样，60%的债务负担就可迎刃而解，剩下的40%已经处于财政可以承受和管理的范围之内。　　对未来的新增责任与债务，建议从政府与市场的定位和整个财政体系的角度进行系统性改革与优化。第一，须形成涵盖直接债务、隐性债务和或有债务的地方政府债务日常统计机制，建立地方政府财政信息分级披露体系。第二，建立地方政府债务及融资的风险评估与管控机制，实现对地方政府债务统筹、发行、偿付全过程系统管理，形成现代规范的地方政府融资管理体系。第三，加快推进财政体制改革，在地方政府事权和财权方面形成平衡，建立现代规范的地方政府财政管理体系。第四，逐步调整优化地方政府的职责定位，把握好市场与政府的责任划分，扩大市场职能，降低地方政府的支出需求，将政府职能定位在安全秩序、社会公正、维持市场公平竞争、外部性补充等制度供给与公共服务方面。

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